De la reforma constitucional capitalina de 2024 al proyecto del POZMVM: gravamen a predios baldíos o subutilizados, venta forzosa en subasta y actualización catastral frente a las garantías del artículo 27.
José Alberto Sánchez Nava
“La propiedad privada, antes pilar de la libertad, podría convertirse en un privilegio efímero bajo el nuevo orden de la Ciudad de México.”
I.- Introducción
La reforma de 2024 a la Constitución de la Ciudad de México y el proyecto del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM) no despojan por sí mismos a nadie. Pero, leídos juntos, configuran una legalidad en cascada: un principio constitucional elástico y un programa metropolitano “orientador” que fijan la dirección, y leyes y actos posteriores que la convierten en cargas concretas. Este artículo examina los instrumentos de mayor riesgo, los mide contra el estándar constitucional e interamericano y propone las condiciones mínimas para que la planeación no derive en privación. La consulta pública cierra el 22 de noviembre de 2026.
II.- Los hechos verificables
2 de septiembre de 2024. La Constitución de la CDMX sustituyó el “respeto a la propiedad privada” por el “respeto a la propiedad en los mismos términos del artículo 27” federal, y reconoció la propiedad de la Ciudad sobre sus bienes y la propiedad ejidal y comunal.
25 de agosto de 2026. La Declaratoria de Modificación de la Zona Metropolitana del Valle de México apareció en el DOF y entró en vigor al día siguiente. Amplió la delimitación de la zona a 84 municipios y demarcaciones. No aprobó el POZMVM.
24 de septiembre de 2026. Inició la consulta pública del proyecto, por 60 días naturales, hasta el 22 de noviembre. Abarca las 16 alcaldías, 59 municipios del Estado de México, 8 de Hidalgo y Huitzilac, en Morelos.
Conviene precisar un punto que el debate público ha confundido: el POZMVM es hoy un proyecto en consulta, no una norma vigente. Esa condición define qué puede impugnarse ahora y qué solo podrá impugnarse después.
III. Propiedad con función social, no sin garantías
El artículo 27 constitucional permite imponer modalidades a la propiedad por interés público y autoriza la expropiación solo por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La Primera Sala de la SCJN, en la tesis 1a. CCLXXXVIII/2014 (10a.), leyó ese precepto junto con el artículo 21.2 de la Convención Americana y concluyó que la utilidad pública y la indemnización son garantías de protección del derecho de propiedad frente al Estado. La Corte Interamericana añade que toda restricción debe ser legal, necesaria, proporcional y orientada a un fin legítimo.
La función social legitima ordenar la ciudad. No legitima privar de bienes sin las garantías que la Constitución exige para privar.
IV.- La reforma de 2024: la elasticidad como riesgo
Remitir “a los términos del artículo 27” puede leerse como una armonización sin cambios sustanciales, y esa lectura debe reconocerse. Pero el texto no define qué son esos términos. Una remisión abierta amplía el margen interpretativo de las autoridades locales para invocar modalidades y limitaciones con un alcance que el texto anterior no autorizaba de forma expresa. El riesgo no está en la letra, sino en su aplicación expansiva.
La segunda parte de la reforma exige un límite claro. Las tierras ejidales y comunales son inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 27, fr. VII, y Ley Agraria), y la materia agraria es federal. Reconocer esa propiedad en una constitución local es legítimo. Usar ese reconocimiento para someterla al régimen de bienes de la Ciudad sería inconstitucional. Y cuando una medida incida sobre territorios de pueblos y comunidades indígenas, aplica la consulta previa, libre e informada (Convenio 169 de la OIT; Sarayaku vs. Ecuador). Esa garantía protege a comunidades indígenas, no a todo ejido por el solo hecho de serlo.
V.- El POZMVM: lo que es y lo que propone
La postura oficial. El sitio del programa aclara que no es un mapa de zonificación lote por lote ni sustituye los planes parciales o municipales. La Secretaría capitalina sostiene que el proyecto no cambiará por sí mismo el uso de suelo de los predios ni afectará el derecho de propiedad, y que la propuesta fiscal no es vinculatoria y no establece tarifas, cuotas ni montos. La declaratoria, además, afirma que el esquema metropolitano no modifica, transfiere ni sustituye las competencias de estados y Federación.
Por qué importa de todos modos. Un programa que no obliga por sí mismo sí fija el marco con el que se diseñarán leyes fiscales, planes de uso de suelo y polígonos. La tutela jurídica se decide en esa transición. Cuatro instrumentos concentran el riesgo.
- El gravamen a predios baldíos o subutilizados
El proyecto lo concibe como una contribución distinta del predial, dirigida a terrenos sin construcción, inmuebles abandonados o en ruinas. Sugiere una tasa de al menos uno por ciento, aunque aclara que los criterios son indicativos y que su aplicación dependería de reformas hacendarias, estudios municipales de factibilidad, gradualidad y excepciones.
Ese condicionamiento es decisivo, porque la constitucionalidad se jugará en esos detalles. El artículo 31, fracción IV, exige proporcionalidad, y el Pleno ha sostenido que los sujetos pasivos deben contribuir al gasto público en función de su capacidad contributiva (P./J. 10/2003). Desalentar la especulación con suelo es un fin extrafiscal legítimo, pero no exime de tres exigencias: que una ley del Congreso local establezca los elementos esenciales del tributo (un programa no crea contribuciones), que “subutilizado” tenga una definición objetiva y que existan excepciones para la vivienda habitada.
Ejemplo (hipotético). Doña Rosa vive en Coyoacán en una casa de 350 m² con un jardín que nunca construyó porque ahí juegan sus nietos. Si la ley define “subutilizado” solo por el porcentaje de construcción, su jardín podría gravarse igual que el lote de un especulador. La diferencia entre ambos es el uso, no la superficie edificada, y una norma que no la distinga vulnera la equidad tributaria.
- Construir o subastar
Este es el instrumento de mayor riesgo constitucional. Según sus críticos, en los Polígonos de Desarrollo y Construcción Prioritarios se impondría a los dueños construir en 2 a 4 años o vender en subasta pública. La autoridad responde que para aplicar una medida tendría que existir una declaratoria específica, una delimitación y un procedimiento realizado por las autoridades competentes.
Jurídicamente, la cuestión es sencilla de plantear. Privar a una persona de su bien es materia de expropiación, con utilidad pública, indemnización justa y audiencia previa. Si una “venta forzosa” produce el mismo resultado por otra vía, debe tratarse como lo que es en sus efectos. Solo podría sostenerse como sanción o modalidad con base legal clara, proporcionalidad, garantía de audiencia (arts. 14 y 16) y un precio que no castigue al propietario.
Ejemplo (hipotético). Tres hermanos heredan un terreno dentro de un polígono prioritario. No coinciden sobre qué construir, uno vive en el extranjero y ninguno tiene crédito. Vence el plazo y el predio va a subasta. El precio lo fija la puja, no el mercado, y puede cerrar por debajo de él. En la práctica, el resultado equivale a una privación de la propiedad sin las garantías de la expropiación.
- Actualización catastral
El proyecto plantea, según sus críticos, actualizar el catastro al valor de mercado, ajustar al alza la base del impuesto e incrementar cuotas y tarifas. La autoridad lo niega en cuanto a tarifas y montos. Lo cierto es que actualizar la base, aunque no se toque la tasa, eleva el impuesto.
Ejemplo (cifras ilustrativas). Una familia hereda una casa con valor catastral de 2 millones de pesos y valor comercial cercano a 8. Si el catastro se actualiza a mercado y la tarifa se conserva, el predial se multiplica por cuatro sin que el ingreso familiar haya cambiado. Esa tensión con la capacidad contributiva es más grave para adultos mayores con vivienda propia e ingresos fijos.
- Devaluar para compensar
Es una hipótesis, no una propuesta expresa, y así debe presentarse: modificar por vía administrativa el potencial de un predio y luego calcular una compensación sobre el valor reducido. La Corte Interamericana exige una indemnización justa, adecuada, pronta y efectiva (Salvador Chiriboga vs. Ecuador). Una compensación calculada sobre un valor deprimido por el propio Estado difícilmente cumple ese estándar.
Ejemplo (hipotético). Un predio de 1,000 m² vale 10 millones con potencial de seis niveles. Un cambio de zonificación lo limita a dos y su valor cae a 6. Si luego se le “compensa” sobre esa cifra, el propietario pierde 4 millones por una decisión de la misma autoridad que lo indemniza.
VI.- Autonomía municipal: el argumento correcto
La coordinación metropolitana no es inconstitucional. La SCJN ha sostenido que los municipios formulan y administran su zonificación, pero no tienen competencia exclusiva irrestricta, pues la materia es concurrente y está sujeta a las directrices de leyes federales y estatales. La Ley General de Asentamientos Humanos, además, prevé mecanismos de coordinación metropolitana de carácter obligatorio.
El argumento válido es otro: la coordinación no puede vaciar de contenido la competencia local. La frontera separa orientar de sustituir.
Ejemplo (hipotético). Un municipio rural de Hidalgo o Morelos decide proteger su zona agrícola y no densificar. Si un lineamiento lo obliga a admitir vivienda de alta densidad para cumplir metas regionales, sin margen de adecuación, ya no hay coordinación sino sustitución. Las alcaldías de la CDMX, en cambio, no son municipios: su estatuto deriva del artículo 122 y el argumento del 115 les aplica con menos fuerza.
VII. La tesis: una legalidad en cascada
Ninguno de estos instrumentos, por sí solo, consuma una privación. La preocupación es su secuencia:
- La Constitución local fija un principio abierto (2024).
- El programa metropolitano define orientaciones y herramientas (2026).
- Las leyes fiscales, los programas locales y los polígonos las convierten en cargas.
- El propietario impugna ya solo actos concretos, y con mucho menos margen.
La defensa más eficaz ocurre en el paso 2, mientras los conceptos siguen abiertos. Después, se litiga caso por caso.
VIII. Cómo defenderse, según el momento
Hoy, durante la consulta (hasta el 22 de noviembre). Es la única etapa en que se puede influir en el contenido. Deben presentarse observaciones concretas y fundadas por escrito al correo electrónico que aparece en el micrositio de la Sedatu.
Medios de defensa cuando existan leyes y actos de aplicación.
- Amparo indirecto, contra actos concretos: el cobro del gravamen, la notificación de un plazo para construir o el inicio de una venta forzosa. Contra el proyecto como tal sería prematuro.
- Acción de inconstitucionalidad, con plazo de 30 días naturales desde la publicación. Contra la reforma de 2024 ya venció. Pero conforme a la AI 29/2008, un nuevo acto legislativo exige un cambio material en el sentido de la norma, y las leyes que implementen el programa cumplirán ese requisito. Podrán impugnarlas el 33% de la legislatura correspondiente o la CNDH.
- Controversia constitucional, para los municipios que consideren invadida su competencia (art. 105, fr. I).
- Consulta indígena y agraria, cuando se afecten territorios de comunidades o tierras de núcleos agrarios, cada una con sus reglas.
IX.- Conclusión: ¿planeación o privación?
La ciudad necesita planeación: vivienda asequible, agua y movilidad no se resuelven municipio por municipio, y la especulación con suelo ocioso es un problema real. Lo que se discute es el método. La diferencia entre planear y privar la marcan cinco condiciones mínimas:
- Ley formal. Todo tributo o sanción debe estar en una ley del Congreso, con sus elementos esenciales, y no en un programa.
- Definiciones objetivas. “Subutilizado” no puede depender de la discrecionalidad e incluye excepciones para la vivienda habitada.
- Audiencia previa. Ninguna carga ni venta forzosa sin procedimiento, notificación y defensa (arts. 14 y 16).
- Valor comercial. Ninguna compensación calculada sobre un valor reducido por el propio Estado.
- Consulta real. Previa, libre e informada a comunidades indígenas y núcleos agrarios, cuando corresponda.
La Constitución no es un obstáculo para el desarrollo, sino su marco indispensable, y la consulta abierta es el momento de exigir que estas condiciones queden escritas antes de que el programa avance. Con esas garantías, el POZMVM será planeación. Sin ellas, será privación con otro nombre.
Referencias.
CPEUM, arts. 14, 16, 27, 31 (fr. IV), 105, 115 y 122.
Constitución de la CDMX, art. 3, num. 2, inc. a) (reformado el 2 de septiembre de 2024).
Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 21.
Convenio 169 de la OIT. SCJN, P./J. 10/2003 (reg. 184291); 1a. CCLXXXVIII/2014 (10a.) (reg. 2007058); AI 29/2008.
Corte IDH, Sarayaku vs. Ecuador (2012) y Salvador Chiriboga vs. Ecuador (2008).
Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. SEDATU, proyecto del POZMVM y Declaratoria de Modificación de la ZMVM (DOF, 25 de agosto de 2026).
