José Alberto Sánchez Nava
1.- Quienes alguna vez hemos sido parte de la estructura administrativa de un Ayuntamiento, sabemos por la dramática situación que estos atraviesan cada quincena para pagar la nómina muchas veces engrosada por la obesa plantilla laboral de trabajadores sindicalizados quienes detentan basificación de sus empleos y conquistas laborales conforme a las respectivas leyes burocráticas de cada uno de los Estados, los cuales al término de cada una de las administraciones se integran más trabajadores a los Ayuntamientos por compromisos políticos o de diversa índole, pues resulta que un Presidente Municipal que contrata trabajadores cuya naturaleza no es de confianza, y si su contratación excede por lo regular en más de seis meses, y estos no fueron designados en los respectivos contratos como trabajadores eventuales o por tiempo determinado, estos adquieren derechos de basificación engrosando de forma exponencial la plantilla laboral.
2.- Es por ello que una base en un ayuntamiento para un trabajador se encuentra sobrevalorada frente al grueso de la población, pues ello implica una estabilidad laboral y económica en su medianía, por las prestaciones de seguridad social que este tipo de trabajo representa ante otras opciones laborales del sector privado en donde difícilmente se reconocen conquistas laborales en favor de los trabajadores, por motivo de la tercerización laboral ósea el uso desmesurado de figuras en simulación patronales como el Outsourcing, desafortunadamente la alternancia partidista en los gobiernos municipales ha agudizado este problema, pues pareciera una competencia absurda de alcaldes frente ex alcaldes, quienes tratan de dejar el mayor número de trabajadores afines con una basificación, hay casos en que algunos presidentes municipales basifican hasta puestos que por leyes burocráticas estatales son de confianza a fin de que el presidente subsecuente no tenga libertad de conformar su equipo de trabajo, ello incluye organismos municipales descentralizados como los son los Sistemas Municipales de Desarrollo Integral de la Familia, o los Organismos Operadores de Agua Potable y Alcantarillado, es por esa razón que es muy común ver en comunidades al interior del País, un grupo de más de quince trabajadores rodeando una toma de agua potable para una vivienda, cuya conexión la pueden llevar a cabo un máximo de dos o tres trabajadores, sin embargo todo ello es parte del ejercicio de su Autonomía Municipal plasmada en el artículo 115 Constitucional, la cual costó muchísimo tiempo adquirir en favor del reconocimiento de una verdadera autonomía municipal.
3.- Aunado a lo anterior, el sistema de coordinación fiscal plasmado en la Ley Federal y las correlativas leyes de coordinación fiscal de los Estados, las cuales contienen las reglas, condiciones, apoyos discrecionalmente extraordinarios a municipios y fórmulas para la asignación de recursos que por participaciones federales les corresponden a cada una de las administraciones municipales, han ido perdiendo idoneidad frente a factores ordinarios y extraordinarios al momento de llevar a cabo la asignación de recursos a cada uno de los municipios, por lo que ha prevalecido una inequidad manifiesta, pues muchas veces la complejidad y parcialidad de las fórmulas de asignación de recursos a los ayuntamientos de las participaciones federales, determinadas por los órganos fiscalizadores y elevadas al carácter de ley por los congresos locales han resultado de tal modo tan incompresibles para algunos ayuntamientos quienes no saben lo que es una controversia constitucional para hacer frente a los abusos de los poderes estatales ante una injusticia distributiva de recursos asignados por la federación.
4.-Además la discrecionalidad de los Gobernadores de los Estados para otorgar apoyos extraordinarios a los municipios en emergencia económica, al margen del sistema de coordinación fiscal, de tal suerte que dichos apoyos no afecten a la asignación de sus participaciones federales que les corresponden a esos ayuntamientos necesitados, son letra muerta ante el desvío de recursos públicos por parte de los Gobernadores en los últimos 36 años, pues las leyes locales otorgan discrecionalidad a éstos para otorgar apoyos extraordinarios a los municipios prácticamente en quiebra, puesto que sus ingresos dependen de su capacidad recaudatoria de bienes, derechos y servicios que otorga cada ayuntamiento, los cuales muchas veces ante un fenómeno meteorológico si de una comunidad agrícola se trata, una lluvia torrencial, un huracán o una sequía, no solo impacta acerca de los daños inmediatos, sino que se inhibe la capacidad de pago de servicios públicos a cargo de la población que impactan en la fórmula de ejercicios subsecuentes con la reducción de sus participaciones, lo cual va cerrando un círculo vicioso de endeudamiento y pobreza administrativa municipal, lo mismo ocurre con la inseguridad latente en la mayor parte de los municipios que inhiben las actividades productivas de bienes y servicios de la población.
5.- De los 2434 municipios que existen en México, uno de ellos le dio una batalla Constitucional a su propio Congreso Local y Poder Ejecutivo, no se trataba de un Municipio dé bajo perfil en importancia administrativa, sino que se trataba del Municipio de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, quien el día 4 de junio de 2001, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una controversia Constitucional a su favor, por su inconformidad ante la forma confusa, oscura e irregular con la cual le habían asignado sus participaciones federales, misma ejecutoria fue determinante para conformar jurisprudencia con cinco resoluciones en el mismo sentido y ninguna en contra, respecto de esa malsana discrecionalidad de los Congresos Estatales para conformar la formulación y condiciones de asignación de participaciones federales a los municipios, en la que los congresos privilegiaron la discrecionalidad de los gobernadores para la asignación de recursos federales al gasto público de los estados, cuyo desvío se potencializo en estos últimos 36 años.
La tesis de jurisprudencia que a continuación se transcribe, la debería tener en su acervo jurídico municipal cada uno de los 2434 municipios que conforman a nuestro país, sin embargo si en estos momentos hiciéramos una encuesta respecto del conocimiento exacto de los términos en su protección municipal en materia de recursos asignables en torno a la coordinación fiscal y a su vez cuántos de ellos han instaurado una controversia constitucional en contra de sus respectivos congresos locales, nos levaríamos una sorpresa.
NOVENA ÉPOCA
Instancia: Pleno No. De Registro: 189,421
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Jurisprudencia
Tomo: XIII, Junio de 2001 Materia (s): Constitucional
Tesis: P./J.82/2001
Página: 579
PARTICIPACIONES FEDERALES, EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL ARTICULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUELLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXIGIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPECTO DE SU DISTRIBUCIÓN.
“El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios administrativos libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. Consecuentemente, ese derecho de los Municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determinado porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en la que se les están cubriendo tales participaciones, para lo cual el propio precepto constitucional impone una condición a las Legislaturas de los Estados para legislar al respecto y una obligación a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los Municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federales recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los Municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los Municipios tiene el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución.
Controversia Constitucional 18/97. Ayuntamiento del Municipio de San Nicolás de los Garza, N.L. 4 de junio de 2001. Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Roberto Javier Ortega Pineda.
El Tribunal Pleno, en su sesión pública celebrada hoy cuatro de junio en curso, aprobó, con el número 82/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de junio de dos mil uno.”
6.- Un aspecto importante que sobreviene a esta situación de los Ayuntamientos en México, es que los congresos locales al conformar las leyes de ingresos y de hacienda municipal, llegan al grado de autorizar a cada municipio conceptos inconstitucionales como lo es el cobro del derecho de alumbrado público tomando como base el consumo doméstico para extraer este ingreso en perjuicio de la población, (el cual será abordado en otro artículo), así mismo los ayuntamientos se ven obligados a sostener a los organismos públicos descentralizados desviando recursos de otros rubros, o a endurecer acciones como lo es el corte masivo de servicios públicos básicos como lo es el agua potable, la cual de potable no tiene más que en el mejor de los casos, el poco de cloro no apto para el consumo humano, por falta de recursos a infraestructura hidráulica municipal, del predial mejor ni hablar, pues en casi todo el País se utilizan tablas de valores discrecionalmente referenciadas por los ayuntamientos, cuya inconstitucionalidad se deriva de la legislación estatal de la materia, al margen de la garantía de legalidad tributaria a que se refiere el artículo 31 fracción IV de la Constitución Federal.
7.-Los Congresos Estatales han percibido esta inequitativa asignación de recursos a la mayor parte de sus municipios, que han promulgado artículos en sus respectivas leyes de coordinación fiscal, acciones como apoyos extraordinarios entre los propios municipios al margen de la Ley de Coordinación Fiscal Federal bajo la figura inexistente de coordinación fiscal intermunicipal, un ejemplo de ello es el artículo 17 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Colima que establece:
ARTÍCULO 17.- El Gobierno del Estado podrá otorgar apoyos especiales o extraordinarios a los municipios cuando lo estime necesario o a petición de los mismos, al margen del Sistema de Coordinación Fiscal, siempre y cuando ello esté debidamente motivado y justificado, los que no se considerarán como participaciones. En ningún caso los recursos adicionales otorgados a un municipio, disminuirá las participaciones que le correspondan de acuerdo a lo señalado en esta Ley.
Estos apoyos también podrán otorgarse entre municipios, con la aprobación por mayoría calificada de los Cabildos correspondientes.
8.-La improvisación legislativa estatal establece respecto el segundo párrafo del artículo anterior, un presupuesto por una parte inoperante y por otra confusamente aplicada a los municipios entre sí, pues el origen de los apoyos especiales o extraordinarios que el Gobierno del Estado puede otorgar a los municipios atiende a la jerarquía de imperio y gestión que este ejerce precisamente sobre los municipios no obstante su autonomía constitucional, pues el Estado recibe recursos federales cuyo fin atiende precisamente a su libre aplicación, por el grado de discrecionalidad que existe en el ejercicio del gasto de infraestructura de los estados, y cuya discrecionalidad atiende a la capacidad del mismo a efecto de otorgar apoyos extraordinarios a los municipios, al margen del sistema nacional de coordinación fiscal, es decir sin que al efecto de dichos apoyos, se afecten las participaciones federales a los municipios beneficiados, precisamente para acotar el circulo vicioso del eterno endeudamiento de los ayuntamientos, a grandes rasgos se puede discernir que la aplicación del apoyo especial o extraordinario es discrecional para el Gobierno del Estado, su aplicación se encuentra sujeto a dos condiciones: motivación y justificación y por ultimo su aplicación es inafectable respecto de los derechos ordinarios en materia de coordinación fiscal federal. Dada la supuesta autonomía municipal se requiere la excitativa del municipio de interés en situación de necesidad, hacia la potestad del Gobernador, y a su vez se requiere que se otorguen elementos a éste, a fin de motivar y justificar la necesidad de apoyos especiales o extraordinarios y lo que es más importante que dichos recursos no afecten las participaciones federales a que tienen derecho los municipios con el fin de romper el círculo vicioso de endeudamiento, y por último, el denominador común de la motivación y justificación que deberán erigir sustancialmente los ayuntamientos necesitados, será el riesgo en que se pone el interés público del municipio que se trate por motivo de una quiebra técnica del mismo.
9.-Ahora bien, respecto al mismo presupuesto jurídico-administrativo a que se refiere el artículo 16 de esta ley que se comenta, pero aplicado a los municipios entre sí, resulta importante establecer cuáles serían los criterios a seguir para establecer la discrecionalidad del municipio otorgante al municipio necesitado, si entre ellos no media jerarquía superior, y si el origen de los recursos asignados para otorgarlos forman parte de su patrimonio y estos a la vez se sujetan a lo que establece el artículo 115 constitucional en su fracción II. El cual indique que:
“Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley.”
¿Entonces Cual sería el criterio a seguir para la motivación y justificación tanto para el o los municipios necesitados, como el reflejo en el presupuesto de egresos del municipio otorgante de recursos, si los presupuestos de egresos son aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, por tanto, ¿la disposición de recursos municipales para apoyo a otros municipios se establecerían en el presupuesto de egresos? O dada la naturaleza de dichos apoyos que atenderían a la urgente necesidad del municipio o municipios necesitados y al no estar dentro de la clasificación del gasto corriente, ¿la discrecionalidad de disposición de recursos para tal fin estaría exenta de ser parte del presupuesto de egresos? Ello en atención a que los grupos genéricos del presupuesto lo son:
Gastos corrientes de administración.- Son los gastos indispensables y directos con los que funciona la administración municipal; esto es el costo de salarios del personal, la utilización de equipos y materiales, su mantenimiento, etc.
Inversiones.- Es el conjunto de gastos que se hacen para la realización de obras de beneficio colectivo o para la adquisición de equipos que contribuyan a mejorar la administración municipal.
Cancelación del pasivo.- Son las asignaciones que el ayuntamiento destina al pago de los créditos obtenidos de instituciones bancarias y otros acreedores.
10.-En conclusión el segundo párrafo del artículo que se comenta, delegó facultades inconstitucionales a los municipios que le son propias al Gobierno del Estado, el cual no solo nunca operó, sino que originó una incertidumbre más grave de la que ya existía respecto de a las facultades potestativas del Estado, en cuanto la asignación de recursos extraordinarios a los municipios que en situaciones extraordinarias y sin afectar las participaciones que por derecho les corresponden de conformidad a la ley de Coordinación Fiscal Federal, lo cual no es ni factible, menos aún usual en ningún Estado, razón por la cual todo esto es un síntoma del grado de ineficacia al que se llegó respecto de la mecánica contenida en la Ley de Coordinación Fiscal Federal, la cual instruye aspectos inequitativos de distribución a los Estados para que estos a su vez los repartan a sus respectivos ayuntamientos los cuales se encuentran bajo un eterno estrés financiero que los ha obligado inclusive a suspender temporalmente algunos servicios públicos, originando con ello inconformidad social en el ámbito municipal. Es momento de reflexionar acerca de que si ha llegado el momento de hacer un cambio a nivel federal de coordinación fiscal.
