El INE y su presidenta: cuando la persona eclipsa a la institución

Conflicto de interés, renuncia y responsabilidad leídos a la luz de la Constitución, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la jurisprudencia de la Suprema Corte

Por José Alberto Sánchez Nava

«Es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder se inclina a abusar de él, y avanza hasta encontrar límites. Para que no se pueda abusar del poder, es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder.»  — Montesquieu, Del espíritu de las leyes, 1748

Preámbulo

Las instituciones no suelen derrumbarse por un golpe; se desgastan por sustitución. Cada vez que una voluntad personal ocupa el sitio que la ley reservó a la regla, el órgano conserva su nombre, su sede y su presupuesto, pero pierde algo más valioso: su impersonalidad. Este artículo parte de un dictamen técnico de mi autoría sobre la presunta actuación bajo conflicto de interés en el Instituto Nacional Electoral (INE), hoy en etapa de investigación de oficio ante la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Órgano Interno de Control (OIC). El pasado domingo 25 de octubre de 2026, la presidenta del INE anunció que hoy lunes 26 de octubre presentará su renuncia ante la Cámara de Diputados en un hecho sin precedente en la historia del Instituto, aunque dicho anuncio extrañamente se retiró del portal del INE, el daño está consumado.

Este artículo no pretende acusar ni absolver. Su propósito es más exigente: confrontar los hechos indiciarios con la Constitución, con la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), para responder una pregunta de fondo: ¿qué ocurre con la función pública cuando el poder de las personas comienza a pesar más que el diseño de las instituciones?

1. Del titular periodístico al hecho jurídico: el método de la subsunción

El derecho no juzga noticias; juzga conductas probadas. Entre el reportaje y la sanción existe un camino estrecho que se llama subsunción: el ejercicio de encajar un hecho acreditado en la hipótesis abstracta de una norma. Por ello el dictamen toma como base indiciaria, sin prejuzgar su veracidad absoluta, tres elementos contenidos en los expedientes de fiscalización.

El primero es un vínculo personal o social: registros que sugieren cercanía entre la presidenta del INE y quien ha fungido como apoderado legal de empresas del ramo electoral, Cajas Graf y Corporativo Zeg. El segundo es una triangulación de cargos cruzados: personas adscritas a la estructura administrativa del Instituto que, en paralelo o poco antes, figuraron como apoderados o representantes de los proveedores beneficiados. El tercero es la asignación de contratos por más de 190 millones de pesos a empresas que han estado bajo la lupa de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) y de la autoridad de competencia económica.

Cada uno, aislado, es un indicio. Juntos dibujan un patrón que la ley obliga a investigar. Pero un patrón no es una prueba, y esa distinción es la columna vertebral de todo lo que sigue.

2. La función pública como mandato y no como patrimonio

El Título Cuarto de la Constitución descansa sobre una idea sencilla y radical: el cargo público no pertenece a quien lo ocupa. El artículo 108 define quiénes son servidores públicos e incluye expresamente a quienes laboran en los organismos con autonomía constitucional, como el INE. El artículo 109, fracción III, ordena sancionar los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con que debe desempeñarse el empleo, cargo o comisión.

El artículo 134 completa la arquitectura. Los recursos públicos se administran con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. Las adquisiciones se adjudican, por regla general, mediante licitación pública, para asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles. Cuando la licitación no es idónea, la ley exige acreditar que el procedimiento alternativo ofrece iguales garantías.

La LGRA traduce esos mandatos en deberes concretos. Su artículo 7 enumera los principios rectores del servicio público y, en su fracción IX, impone el deber de evitar y dar cuenta de los intereses que puedan entrar en conflicto con el desempeño responsable y objetivo de las facultades. No es una recomendación ética; es una obligación jurídica con consecuencias.

3. El conflicto de interés: una figura que castiga el riesgo, no solo el daño

El artículo 3, fracción VI, de la LGRA define el conflicto de interés como la posible afectación del desempeño imparcial y objetivo de las funciones en razón de intereses personales, familiares o de negocios. La palabra decisiva es posible. El legislador no exige que la imparcialidad se haya quebrado; basta que exista un riesgo objetivo de que se quiebre.

Esta construcción tiene una lógica profunda. La confianza pública no se lesiona únicamente cuando el funcionario favorece a un amigo; se lesiona desde el momento en que la ciudadanía tiene razones fundadas para dudar de que no lo hizo. El conflicto de interés es, por tanto, una figura de prevención: protege la apariencia de imparcialidad porque, en una institución electoral, la apariencia es parte de la sustancia.

Sin embargo, conviene no confundir planos. La definición del artículo 3 describe una situación de riesgo; la falta grave del artículo 58 sanciona una conducta. Tener un conflicto de interés no es, por sí mismo, una infracción. Lo es actuar dentro de él.

4. «En cualquier forma»: el artículo 58 y la exigencia del nexo funcional

El artículo 58 de la LGRA tipifica como falta grave la conducta del servidor público que intervenga, por motivo de su empleo, cargo o comisión, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga conflicto de interés o impedimento legal. La expresión «en cualquier forma» es amplia: comprende firmar, validar, instruir, sugerir, presionar o simplemente dejar hacer desde una posición de mando.

Amplitud, sin embargo, no es vaguedad. Para que la conducta de la presidenta del INE encuadre en el tipo, la autoridad investigadora debe acreditar el nexo causal: que intervino activamente, firmó, influyó o validó la contratación de un proveedor con el cual mantenía un interés de negocios o un beneficio personal o familiar, directo o indirecto.

De ahí una conclusión que el dictamen sostiene sin ambigüedad: la sola amistad no tipifica la falta. La cercanía personal es un dato social; se vuelve dato jurídico únicamente cuando se demuestra que operó dentro del procedimiento de contratación. Exigir esa prueba no es indulgencia; es la diferencia entre el Estado de derecho y la sospecha convertida en sentencia.

5. La excusa como deber: cuando el silencio también es conducta

El segundo párrafo del artículo 58 contiene, quizá, la clave más fina del caso. El servidor público que tenga conocimiento de un asunto en el que exista conflicto de interés debe informarlo por escrito al jefe inmediato o al órgano que determinen las disposiciones aplicables, solicitar ser excusado y abstenerse de intervenir en cualquier forma.

La norma convierte la transparencia en un procedimiento. No basta con «no haber favorecido» a nadie; se exige haber dejado constancia del riesgo y haberse apartado. Si la servidora pública sabía que colaboradores cercanos o personas de su círculo social competían por contratos del Instituto que preside, el estándar de debida diligencia de la LGRA le exigía una excusa formal. Su ausencia constituye, por sí misma, una irregularidad que la autoridad debe valorar.

Aquí reside una paradoja instructiva. La excusa es un acto de humildad institucional: quien se excusa reconoce que su juicio personal no debe pesar donde puede estar comprometido. Su omisión, en cambio, revela la tentación contraria, la de suponer que la propia integridad basta como garantía. Las instituciones existen precisamente porque nadie, por íntegro que se considere, es garantía suficiente de sí mismo.

6. Las puertas giratorias: del escritorio del proveedor al despacho que contrata

El segundo elemento indiciario, la triangulación de cargos, describe un fenómeno que la doctrina comparada llama puertas giratorias: el tránsito de personas entre el sector privado que contrata con el Estado y la estructura pública que decide esas contrataciones. Según reportes periodísticos, quien representó legalmente a Cajas Graf y Corporativo Zeg desde 2023 fue nombrado en septiembre de 2025 encargado de la Dirección de Administración del INE y dejó el cargo en abril de 2026, tras ser denunciado ante el OIC por posible conflicto de interés.

La LGRA ofrece varias vías para leer ese tránsito. El artículo 49, fracción IX, obliga a cerciorarse, antes de celebrar contratos, de que el particular manifieste bajo protesta de decir verdad que la contratación no actualiza un conflicto de interés. El artículo 59 sanciona la contratación indebida cuando se autoriza la contratación de quien se encuentra impedido para ello. Y el artículo 58 alcanza a quien, ya desde el cargo, interviene en asuntos de sus antiguos representados.

La pregunta jurídica no es si una persona puede cambiar de empleo; desde luego puede. La pregunta es si la institución verificó que su llegada no contaminara los procedimientos en los que su vínculo previo le restaba imparcialidad. Cuando ese filtro falla, el riesgo deja de ser individual y se vuelve estructural.

7. La declaración de intereses: la verdad como deber jurídico

El artículo 60 de la LGRA sanciona como falta grave el enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés: faltar a la veracidad en las declaraciones de situación patrimonial o de intereses con el fin de ocultar un incremento patrimonial o un conflicto. La declaración de intereses no es un trámite; es el mapa que permite al Estado anticipar dónde puede quebrarse la imparcialidad de cada servidor.

La prensa ha reportado que un colaborador del entorno inmediato de la Presidencia del Instituto ostentaba, desde junio de 2023, un poder general de una de las empresas proveedoras, y que dicha relación no aparecía en su declaración de junio de 2026. De confirmarse, el dato tiene relevancia propia para ese servidor público y relevancia indirecta para sus superiores, pues revela la falla de un control preventivo.

La responsabilidad, conviene subrayarlo, es individual. Una omisión declarativa ajena no se transfiere automáticamente a la presidenta del INE. Lo que sí puede derivarse es un indicio sobre el entorno de decisión que la autoridad deberá contrastar con otras pruebas.

8. Colusión, contratación pública y la adjudicación directa como excepción

El tercer elemento, la asignación de contratos por más de 190 millones de pesos, debe leerse bajo el artículo 134 constitucional. Licitación pública es la regla; adjudicación directa, una excepción que debe fundarse y motivarse. Reportes periodísticos señalan que en febrero de 2025 una licitación del Instituto se declaró desierta por incumplimientos técnicos y que, posteriormente, empresas participantes obtuvieron una adjudicación directa cercana a 195 millones de pesos. La autoridad deberá verificar si esa excepción se justificó conforme a la ley de la materia.

Respecto de los particulares, el artículo 70 de la LGRA tipifica la colusión: la actuación concertada entre particulares para obtener un beneficio o ventaja indebida en contrataciones públicas. Junto a ella, el artículo 66 sanciona el soborno y el artículo 67 la participación ilícita en procedimientos administrativos. Para los exfuncionarios y colaboradores, la ley sanciona de forma individualizada: la investigación deberá delimitar si hubo concierto de voluntades o si los subordinados operaron con autonomía, aprovechando las debilidades del control interno.

Esa distinción no es menor. En el primer caso estaríamos ante una red; en el segundo, ante una institución porosa. Ambas hipótesis son graves, pero exigen remedios distintos.

9. La presunción de inocencia: el freno que distingue al Estado del linchamiento

Ninguna de las evidencias públicas, sean audios, videos, bitácoras o reportajes, constituye una sanción en automático. Mientras el asunto se encuentre en investigación de oficio, la presunción de inocencia de la funcionaria permanece intacta. No es una cortesía; es un mandato constitucional que la SCJN ha extendido al derecho disciplinario.

El Pleno de la Corte sostuvo en la jurisprudencia P./J. 99/2006 que, para construir los principios del derecho administrativo sancionador, es válido acudir de manera prudente a las técnicas garantistas del derecho penal, porque ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado. En la P./J. 100/2006 reconoció que el principio de tipicidad rige también las infracciones administrativas: la conducta debe estar descrita con precisión y no cabe sancionar por analogía ni por mayoría de razón.

En la jurisprudencia P./J. 43/2014 (10a.), el Pleno precisó que la presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con los matices propios de su naturaleza. Y la Primera Sala ha desarrollado sus tres vertientes: como regla de trato procesal (1a./J. 24/2014 (10a.)), que impide tratar al investigado como culpable antes de la resolución; como estándar de prueba (1a./J. 26/2014 (10a.)), que exige prueba de cargo suficiente y obliga a absolver ante la duda razonable; y como regla probatoria, que define qué pruebas son válidas para desvirtuarla.

Esta doctrina tiene una consecuencia práctica para el caso. Los indicios pueden fundar una condena solo si son plurales, están probados, convergen hacia la misma conclusión y no admiten una explicación alternativa razonable. Una relación de amistad, un nombramiento y un contrato pueden coexistir sin ilícito; el reto probatorio consiste en demostrar el hilo que los une.

10. La ruta competencial: quien investiga no es quien sanciona

El artículo 109, fracción III, de la Constitución distribuye las funciones con precisión. Las faltas administrativas graves son investigadas y substanciadas por la ASF y los órganos internos de control, y resueltas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). El artículo 41, Apartado A, dota al OIC del INE de autonomía técnica y de gestión, y su titular es designado por la Cámara de Diputados.

En consecuencia, el OIC no puede sancionar directamente las faltas de los artículos 58 o 60; su función es integrar el expediente y, en su caso, emitir el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa que turne el asunto al TFJA. Esta separación entre quien acusa y quien juzga es una garantía del debido proceso, no un tecnicismo.

Dos precisiones completan el cuadro. Primera: la presidenta del INE es sujeto de juicio político conforme al artículo 110 constitucional, y la LGIPE prevé reglas propias para la responsabilidad de los consejeros electorales; la armonización de esos regímenes con la LGRA será un punto de debate competencial. Segunda: el Pleno de la SCJN, en la tesis P. LX/96, sostuvo que las responsabilidades política, penal, administrativa y civil son autónomas, de modo que pueden seguirse por vías independientes sin vulnerar el principio de non bis in idem. Las faltas graves prescriben, conforme al artículo 74 de la LGRA, en siete años.

11. Las sanciones posibles: proporcionalidad frente a la gravedad

De acreditarse legalmente una falta grave de los artículos 58 o 60, el artículo 78 de la LGRA prevé un catálogo que el TFJA debe individualizar según el daño, el beneficio obtenido, la reincidencia y las circunstancias del caso.

Para los particulares involucrados, el artículo 81 contempla sanciones económicas, inhabilitación para contratar con el Estado e indemnización por los daños causados; tratándose de personas morales, incluso la suspensión de actividades o su disolución.

12. Cuando la persona eclipsa a la institución: la degeneración silenciosa de la función pública

Más allá del desenlace jurídico, el caso ilumina un fenómeno que merece nombrarse con serenidad. Max Weber distinguía la autoridad legal-racional, que se obedece porque emana de reglas impersonales, de la autoridad patrimonial, que se obedece porque emana de una persona y de su círculo. La modernidad del Estado se mide por la distancia entre ambas.

Esa distancia se acorta cuando los nombramientos responden a la confianza personal antes que al mérito verificable, cuando los proveedores conocen el camino a la oficina antes que el camino a la licitación, y cuando los controles internos se perciben como obstáculos y no como garantías. Ninguna de esas señales es, por sí sola, ilegal. Juntas describen una institución que empieza a girar alrededor de alguien y no alrededor de algo.

El riesgo es mayor en un órgano electoral. Su legitimidad no se apoya en la fuerza ni en el voto directo, sino en la confianza de que trata a todos por igual. Por eso la autonomía constitucional no es un privilegio de sus titulares, sino una carga: la de demostrar, cada día y con documentos, que nadie dentro del Instituto está por encima de sus reglas.

13. La renuncia anunciada: lo que concluye y lo que permanece

Ayer domingo 25 de octubre de 2026, la presidenta del INE comunicó que hoy lunes 26 presentará su renuncia ante la Cámara de Diputados, el órgano que la designó en 2023. Justificó la decisión en la necesidad de proteger la estabilidad, la credibilidad y la independencia del Instituto. Es la primera vez en más de tres décadas que quien preside el órgano electoral nacional deja el cargo por esta vía. El anuncio llegó dos días después de que la ASF informara contar con indicios de irregularidades en contrataciones, conflicto de interés, colusión y triangulación de recursos.

Una precisión de rigor: el comunicado fue retirado después del portal del Instituto. Debe distinguirse, por tanto, entre la decisión anunciada y la presentación formal de la renuncia. Hecha esa salvedad, el derecho ofrece respuestas claras sobre lo que la renuncia modifica y lo que deja intacto.

La renuncia concluye el encargo, no la responsabilidad. La LGRA sanciona conductas cometidas en el ejercicio del cargo, y el artículo 74 fija un plazo de prescripción de siete años para las faltas graves. La investigación de la ASF y del OIC sigue su curso. Si se acreditara una falta, la suspensión y la destitución quedarían sin materia, pero la sanción económica y la inhabilitación conservarían plena vigencia.

El juicio político tampoco se extingue de inmediato. El artículo 114 constitucional permite iniciarlo durante el encargo y dentro del año siguiente a su conclusión.

La vacante tiene una ruta constitucional. El artículo 41, Compartado A, prevé que, ante la falta absoluta de quien preside el Consejo General durante los primeros seis años del encargo, la Cámara de Diputados elija a un sustituto para concluir el periodo.

Renunciar no es confesar, ni tampoco absuelve. La presunción de inocencia desarrollada en el apartado 9 sigue intacta. La renuncia no puede valorarse como indicio de culpa, ni sirve para cerrar la investigación.

Hay, sin embargo, una lectura institucional que no debe pasar inadvertida. Si este artículo ha descrito cómo una persona puede llegar a eclipsar a la institución, la renuncia anunciada invierte por un momento esa relación. En el texto que la acompaña, la propia presidenta del INE reconoce que el Instituto pesa más que quien lo encabeza. La prueba de fuego será que la investigación continúe con el mismo rigor sin ella en el cargo, porque una institución sólida no depende de quién la preside.

14. Epílogo: la ley como último refugio de la institución

El caso deja tres lecciones. La primera es técnica: el conflicto de interés se sanciona cuando se prueba la intervención, no cuando se presume la cercanía. La segunda es procesal: la excusa omitida y la declaración incompleta son conductas autónomas que la autoridad debe examinar con el mismo rigor que el contrato. La tercera es institucional: cuando los controles preventivos fallan en cadena, el problema rebasa a las personas y alcanza al diseño.

Corresponde a la ASF y al OIC investigar con exhaustividad, con o sin la presidenta en el cargo, y al TFJA resolver con independencia. A la ciudadanía le corresponde algo igualmente valioso: exigir resultados sin renunciar a la presunción de inocencia. Defender ambas cosas a la vez no es contradictorio. Es, precisamente, lo que distingue a una república de leyes de una república de personas.

Montesquieu tenía razón: el poder solo se detiene ante otro poder. En el Estado constitucional, ese otro poder tiene un nombre modesto y decisivo. Se llama procedimiento.

Fundamento normativo y jurisprudencial

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículos 41, Apartado A; 108; 109, fracción III; 110; 113; 114 y 134.
• Ley General de Responsabilidades Administrativas: artículos 3, fracción VI; 7, fracción IX; 49, fracción IX; 58; 59; 60; 66; 67; 70; 74; 78 y 81.
• Jurisprudencia y tesis de la SCJN: P./J. 99/2006 (Reg. 174326); P./J. 100/2006 (Reg. 174325); P./J. 43/2014 (10a.) (Reg. 2006590); 1a./J. 24/2014 (10a.) (Reg. 2006092); 1a./J. 26/2014 (10a.) (Reg. 2006091); P. LX/96 (Reg. 200154).