José Alberto Sánchez Nava
Tercera y última Parte.
18.-En la primera y segunda parte del presente artículo, se dio parte de la apología del caos en un concierto de ocurrencias e inconstitucionalidades ante la falta de legitimación tanto del secretario de salud el Dr. Jorge Carlos Alcocer Varela, quien contraviniendo a nuestra Constitución, se impuso la ilegal facultad de suplir las atribuciones inalienables del Consejo de Salubridad General, a fin de disponer de los recursos presupuestados para solventar entre otros, los gastos catastróficos por motivo de la pandemia, de igual forma ocurrió con el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud Hugo López Gatell, quien fue nombrado por el presidente Andrés Manuel López Obrador como el único funcionario encargado de “difundir políticas de preparación y recomendaciones de salud pública” las cuales no solo no tuvieron el carácter de obligatorias en el país, sino que además se provocó un desastre humanitario porque esas funciones desde el punto de vista constitucional, le corresponden al Consejo de Salubridad General a fin de salvaguardar la seguridad nacional protegiendo a la población desde un análisis conjunto y multifactorial sin que al efecto pueda intervenir ninguna secretaria de estado a fin de limitar o condicionar las determinaciones y medidas de dicho Consejo, la cuales precisamente tendrían que tener el carácter de colegiadas y obligatorias en todo el territorio nacional.
19.- Sin embargo, más allá de lo expuesto en retrolíneas, resulta que para efectos jurisdiccionales y administrativos, en las materias Laboral, civil, mercantil, fiscal, inclusive de investigación de posibles delitos equiparables a fraudes por administración fraudulenta o por suspensión de pagos derivados por incumplimiento de obligaciones contractuales cuyo origen sea la suspensión obligatoria de las actividades económicas no esenciales frente a la pandemia, nos enfrentará a una pesadilla consistente en que el Consejo de Salubridad General adolece de legitimación por omisiones en el proceso de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, lo cual tuvo como consecuencia que la declaratoria de emergencia sanitaria por covid-19 se encuentra afectada de nulidad para todos los presupuestos de legalidad y cuyas consecuencias son graves, porque no existe forma legítima de declaratoria de pandemia como un evento de fuerza mayor, que sirva como un documento público con la fuerza del Estado para acreditar las acciones y excepciones tanto judiciales como extrajudiciales, que se deriven en materia administrativa, mercantil, civil y laboral, frente a las consecuencias de la imprevisión contractual.
20.- Lo anterior es así, porque el Consejo de Salubridad General adolece de personalidad jurídica, como consecuencia de las omisiones en el proceso legislativo de reforma a los artículos 31, 32, 32 Bis., 34, 35, 36, 38 y 39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente en el año 2009, y que dieron origen al Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General con el cual se dotó de personalidad jurídica a dicho Consejo, sin embargo esos artículos que conformaron la columna vertebral del citado Consejo, fueron reformados y en su estructura fraccionaria derogados, así como otros modificados y en su caso adicionados con la reforma del 30 de noviembre de 2018, fecha en que apareció publicada en el Diario de la Federación la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y en cuyo transitorio cuarto del decreto en cita, se le dio un término al Titular del Ejecutivo Federal para expedir las adecuaciones correspondientes a los reglamentos interiores de las dependencias y entidades en un plazo no mayor de 180 días, contados a partir de la entrada en vigor del citado Decreto, cosa que no hizo al día 30 de noviembre de 2018.
21.- Es por ello que el Consejo de Salubridad General carece de personalidad jurídica y en consecuencia todas sus actuaciones se encuentran afectadas de nulidad, incluyendo la declaratoria de “Emergencia Sanitaria por Causa de Fuerza Mayor”, del 30 de marzo de 2020, así como sus acuerdos subsecuentes los cuales de igual forma se encuentran afectados de nulidad absoluta, porque es de sabido y explorado análisis Constitucional, que los reglamentos no pueden regular materias reservadas a la ley ni infringir normas con dicho rango que dan personalidad jurídica a dependencias y entidades por medio de reglamentos prescritos en los términos de ley, esto es, para que produzcan efectos jurídicos los reglamentos que constituyen una entidad administrativa de naturaleza colegiada como lo es el Consejo de Salubridad General, deben ser publicados en el Diario Oficial y tienen vigencia indefinida hasta que se modifiquen por otras normas de mayor o igual rango, según su relación con la ley.
22.- Un aspecto fundamental del decreto de 30 de marzo de 2020 relativa a la declaratoria de “Emergencia Sanitaria por Causa de Fuerza Mayor”, implicaba en si misma su naturaleza de impredecibilidad como evento catastrófico a la pandemia Covid-19, con un enfoque del reconocimiento de derechos humanos contenidos en el artículo 1° Constitucional y el principio de tutela judicial efectiva contenida en el artículo 17 de la misma Constitución, frente a los efectos legales deducibles de la pandemia, ante obligaciones administrativas y contractuales en materia laboral, civil y mercantil, como consecuencia de la paralización parcial o total de las principales actividades de personas físicas, así como micro y medianas empresas comerciales y de servicios en México, cuyos efectos han sido devastadores en cuanto a la imposibilidad del cumplimiento de sus obligaciones contractuales en las materias ya citadas sustancialmente por el cierre de negocios, sin embargo, el documento base para sustentar tanto acciones como excepciones relativas a la deducción de derechos frente a la imprevisibilidad para hacer frente a las obligaciones referidas, es precisamente la declaratoria de “Emergencia Sanitaria por Causa de Fuerza Mayor” de fecha 30 de marzo de 2020, emitida por el Consejo de Salubridad General, sin embargo al encontrarse en el presupuesto de nulidad absoluta dicho decreto, frente a la realidad de la pandemia, nos lleva a la responsabilidad patrimonial del estado por actividad administrativa irregular, como más adelante se expondrá.
23.- En consecuencia, la nulidad del decreto del 30 de marzo de 2020 relativa a la declaratoria de “Emergencia Sanitaria por Causa de Fuerza Mayor” por falta de legitimación del Consejo de Salubridad General, afectan de forma directa la prosecución para la protección de los derechos de las personas físicas y morales contenidos en el Artículo 1796 del distrito federal, el cual establece que … “Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, excepto aquellos que deben revestir una forma establecida por la Ley..-etc. …Salvo, cuando en los contratos sujetos a plazo, condición o de tracto sucesivo, surjan en el intervalo acontecimientos extraordinarios de carácter nacional que no fuesen posibles de prever y que generen que las obligaciones de una de las partes sean más onerosas, dicha parte podrá intentar la acción tendiente a recuperar el equilibrio entre las obligaciones conforme al procedimiento señalado en el siguiente artículo.”
24.- Ahora bien, para todos los demás Estados en que no tengan definida la teoría de la imprevisión derivada de eventos de fuerza mayor en sus respectivas legislaciones, es importante destacar que el último párrafo del Artículo 14 constitucional señala que, a falta de ley, las sentencias de orden civil se fundarán en los principios generales del derecho. Y a su vez, el Artículo 17 constitucional refleja el principio de tutela judicial efectiva, por lo que la omisión en casi todas las demás materias jurídicas en las que se prevé la omisión legislativa en cuanto a la teoría de la imprevisión por causa de fuerza mayor, no puede justificar que los tribunales dejen de resolver y pronunciarse en una controversia al margen de lo que la doctrina ha destacado como la cláusula “rebus sic stantibus” o de la imprevisión como un principio general del derecho fundado en la buena fe y la equidad, esto es, que una parte no se vea más beneficiada que la otra por mantener las condiciones de un contrato que se pactó antes del hecho imprevisible e inevitable, por tanto la prescripción constitucional impone a los juzgadores a entrar al estudio del asunto aun cuando el legislador haya sido omiso para regular aspectos de impredecibilidad en los contratos u obligaciones incluso en materia administrativa frente a un evento como la pandemia.
25.- Es por lo anterior, que impera la responsabilidad patrimonial del Estado por actividad irregular en materia administrativa, como consecuencia de la omisión del ejecutivo de dar cumplimiento a las disposiciones transitorias de la reforma del 30 de noviembre de 2018, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y en cuyo transitorio cuarto del decreto en cita, se le dio un término al Titular del Ejecutivo Federal para expedir las adecuaciones correspondientes a los reglamentos interiores de las dependencias y entidades en un plazo no mayor de 180 días, contados a partir de la entrada en vigor del citado Decreto, cosa que no hizo.
26.- Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que “El concepto de actividad administrativa irregular, previsto en el artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no está definido en dicho documento normativo; mientras que la definición establecida en el artículo 1 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado resulta insuficiente para conceptualizar lo que es propiamente la actividad administrativa, por lo que se recurre a la doctrina jurídica en materia administrativa, a la exposición de motivos de la reforma al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a las iniciativas de reformas y a los dictámenes de los mismos, llegando a la conclusión de que la actividad administrativa del Estado comprende todo acto o hecho material (expresado a manera de actos imperativos formales, hechos materiales, actos omisivos y prestación de servicios públicos) realizados por los órganos del Estado ―particularmente de la administración pública― en ejercicio de atribuciones legalmente conferidas, a efecto de llevar a cabo los fines de éste.
27.- En consecuencia, de acuerdo al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que la Responsabilidad Patrimonial del Estado Objetiva y Directa tiene su significado en términos del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En tal sentido, la Responsabilidad Patrimonial del Estado Objetiva y Directa se hace extensiva en materia de obligaciones, cuando por caso de fuerza mayor determinada por la autoridad, frente a un evento de la naturaleza o provocado por el hombre, incide en la circunstancialidad de que humanamente no pueda cumplir con una obligación contractual, pero si por actividad irregular del Estado se me deja en estado de indefensión para deducir esa excepción de impredecibilidad ante un acontecimiento de esa naturaleza denominado caso fortuito o fuerza mayor, se robustece la responsabilidad patrimonial del estado frente a las consecuencias de su actividad irregular, al dejar en estado de indefensión a los gobernados por la omisión de haber dado estructura legal al Consejo de Salubridad General, para legitimar su acto formal de declaratoria de la pandemia Covid-19 como un evento catastrófico de fuerza mayor, cuyas consecuencias a la postre serian el cierre o suspensión de actividades económicas que frente a las obligaciones contractuales de todo tipo resultasen impredecibles. Por tanto, en México son dos eventos constitutivos de impredecibilidad por fuerza mayor para poder dar cumplimiento a sus obligaciones los ciudadanos, uno es la pandemia como evento catastrófico impredecible, y el otro es el estado de indefensión al que fueron sometidos los gobernados como consecuencia de la omisión también impredecible y atribuible a un acto de autoridad en este caso del Poder Ejecutivo, por la omisión de dar cumplimiento a las disposiciones transitorias de la reforma del 30 de noviembre de 2018, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y en cuyo transitorio cuarto del decreto en cita, se le dio un término al Titular del Ejecutivo Federal para expedir las adecuaciones correspondientes a los reglamentos interiores de las dependencias y entidades en un plazo no mayor de 180 días, contados a partir de la entrada en vigor del citado Decreto, cosa que no hizo.
28.- Al respecto, Los diversos tratadistas como Bonnecase, García Goyena, Henri León Mazeaud y André Tunc, son acordes al distinguir tres categorías de acontecimientos constitutivos del caso fortuito o de fuerza mayor, según provengan de sucesos de la naturaleza, de hechos del hombre o de actos de la autoridad; sea que el acontecimiento proceda de cualquiera de esas fuentes y, por ello, provoque la imposibilidad física del deudor para cumplir la obligación, lo que traerá como lógica consecuencia que no incurra en mora y no pueda considerársele culpable de la falta de cumplimiento con la correspondiente responsabilidad de índole civil, dado que, a lo imposible, nadie está obligado.
29.- Las características principales de esta causa de inimputabilidad para el deudor son la imprevisibilidad y la generalidad, puesto que cuando el hecho puede ser previsto el deudor debe tomar las prevenciones correspondientes para evitarlo y si no lo hace así, no hay caso fortuito o fuerza mayor; el carácter de generalidad implica que la ejecución del hecho sea imposible de realizar para cualquier persona, no basta, pues, con que la ejecución sea más difícil, más onerosa o de desequilibrio en las prestaciones recíprocas. Así, cuando se trata de actos de autoridad, que algunos autores como Manuel Borja Soriano catalogan dentro de la categoría de hechos provenientes del hombre, el hecho del príncipe, se da a entender a todos aquellos impedimentos que resultan de una orden o de una prohibición que emana de la autoridad pública.” (1)
30.- En conclusión, se puede deducir, que la ausencia de formalidad y por tanto de legitimidad del decreto de fecha 30 de marzo de 2020 emitido por el Consejo de Salubridad General, el cual declaró a la pandemia COVID19, como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, y en su segundo resolutivo se determinó que: ”La Secretaría de Salud determinará todas las acciones que resulten necesarias para atender dicha emergencia”; no solo es nulo dicho decreto por su propia naturaleza inconstitucional, sino porque el Consejo de Salubridad General adolece de personalidad jurídica en el ámbito administrativo, toda vez que su reglamento constitutivo no fue actualizado por motivo de la reforma a Ley Orgánica De La Administración Pública Federal, y para lo cual el Legislativo apercibió al poder Ejecutivo, para que un lapso de 180 días hiciera las adecuaciones pertinentes a el citado reglamento, para dar estructura legal desde el punto de vista Constitucional al Consejo de Salubridad General, es decir, al día de hoy no existe declaratoria de emergencia formal y legal, que pueda deducir como un decreto fundatorio ante cualquier conflicto derivado de la impredecibilidad de la pandemia, por consiguiente todos los daños y perjuicios deducidos del estado de indefensión en que se encuentren tanto las personas físicas como las jurídico colectivas por adolecer de un decreto valido con efectos obligatorios por no encontrarse debidamente fundado y motivado por autoridad legítima en este caso, por el Consejo de Salubridad General, implica que es factible la responsabilidad Patrimonial del Estado de forma Objetiva y Directa en términos del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
(1) CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR. CUANDO EL ACTO O HECHO EN QUE SE SUSTENTA ES UN ACTO DE AUTORIDAD. Época: Novena, Época Registro: 197162. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VII, Enero de 1998. Materia(s): Civil. Tesis: II.1o.C.158 C. Página: 1069.
