José Alberto Sánchez Nava
“El Caso Puebla, Inconstitucionalidad Del Impuesto Predial.”
1.-La ley de Catastro para el Estado de Puebla en su título quinto, artículo 43 define las operaciones catastrales en los términos que a continuación se transcribe:
Artículo 43.-Para los efectos de esta Ley, se consideran operaciones catastrales las siguientes:
V. Valuación catastral;
Un aspecto fundamental es el relativo a la valuación catastral a que se refiere el artículo 55 y 56 de dicho ordenamiento, en cuyos preceptos se hace referencia de que la evaluación catastral es un procedimiento por medio del cual se determina el valor catastral de los predios, consistente en aplicar por separado, a la superficie de terreno y construcción, los valores unitarios de suelo y construcción vigente, o los provisionales que se determinen de conformidad con lo dispuesto en esta ley y demás disposiciones que la materia emita el instituto.
2.- Asimismo, el capítulo octavo que refiere a los valores unitarios establece en su artículo 59 que los valores de suelo y construcción constituyen la única base de cálculo del valor catastral de un predio y deberán ser equiparables a los valores de mercado de la propiedad inmobiliaria. Por su parte, el artículo 60 de la Ley de Catastro instruye que los valores unitarios de suelo y construcción contenidos en las tablas de valores que los ayuntamientos presenten al congreso del estado, deberán determinarse observando los procedimientos, normas y lineamientos aplicables en la materia. En este apartado, es muy importante establecer que el ordenamiento instructor a que se refiere este artículo para proponer los términos de las Tablas de Valores Unitarios del Municipio de puebla es el referente al Código Fiscal y Presupuestario para el Municipio de Puebla.
3.- En esta tesitura y en concordancia con la ley de Catastro, el Código Fiscal y presupuestario para el municipio de Puebla en su artículo 59 bis establece que los avalúos realizados a los inmuebles que se encuentren dentro del municipio de puebla serán válidos para el cálculo de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, cuando sean elaborados, realizados y emitidos por peritos debidamente registrados y autorizados ante la Dirección de Catastro. Asimismo dicho precepto establece los requisitos que deberán presentar para obtener el registro ante la Dirección de Catastro. Por su parte, en el artículo 59 ter se establecen las obligaciones que deberán cumplir los peritos; lo cual de forma aislada no tiene el alcance dicho avalúo para constituir la base gravable del impuesto predial puesto que se requiere que dichos avalúos se constriñan a la Tabla de Valores Unitarios y de Construcción. Esto es así porque el artículo 66 bis del Código Fiscal que se comenta establece que la Dirección de Catastro calculará la base del impuesto predial y sobre adquisición de bienes inmuebles, a través de la determinación catastral de cada inmueble con apego a la zonificación catastral y los valores unitarios para suelo y construcción que resulten aplicables para la época de su causación. Lo cual no tiene concordancia con el artículo 59 bis puesto que los avalúos que de forma aislada lleven a cabo los peritos autorizados y registrados ante la Dirección de Catastro no cuentan con los elementos suficientes para determinar dichos avalúos, puesto que se requiere la aprobación, la Tabla de Valores Unitarios de Suelo y construcción a valor comercial que serán la base de los parámetros en los que se determinará la base gravable del impuesto predial. Y el mismo Código Fiscal para efecto de robustecer el valor asignado por los peritos desde un punto de vista independiente y aislado respecto de los parámetros que por ley deben de cumplir para crear las propuestas de las Tablas de Valores Unitarias de terreno y Construcción se crea el Consejo Municipal de Catastro, como un órgano auxiliar de la Tesorería Municipal como lo establece el artículo 66 Quater que establece lo siguiente:
Artículo 66 Quater*.- Se crea el Consejo Municipal de Catastro, como un órgano auxiliar de la Tesorería Municipal SIN PERSONALIDAD JURÍDICA, encargado de:
I.- Proponer lineamientos para la realización más eficiente y eficaz de los trabajos de identificación y registro de predios, así como de la actualización de la información que administre el Catastro Municipal.
II.- Proponer los mecanismos para la mejor administración de los sistemas de nomenclatura y codificación de la propiedad inmobiliaria.
III.- Plantear propuestas para mejorar los procesos de valuación individual o colectiva.
IV.- Opinar sobre la propuesta de zonificación catastral y la integración de valores unitarios de suelo y construcción que habrán de someterse al Cabildo y posteriormente al Congreso.
V.- Aportar información al Director de Catastro con el objeto de enriquecer los criterios y elementos de determinación de valores unitarios de construcción.
VI.- Participar en la planeación de las propuestas de política fiscal para la equiparación de valores unitarios de suelo a los valores de mercado.
VII.- Sugerir al Director de Catastro los valores indicativos de mercado, basado en características de los inmuebles, sus productos o cualquier otro método que juzgue conveniente, así como la aplicación de métodos de capitalización de ingresos, de costos obtenidos a través de análisis de reposición, de reproducción, residual de terrenos o residual de construcciones o cualquier otro técnicamente sustentable; y,
VIII.- Proponer a la Dirección de Catastro criterios para la integración de coeficientes de mérito o demérito, la identificación de lotes tipo y los criterios para determinar niveles de subvaluación.
4.- Un aspecto importante en el precepto que antecede es el hecho de que en el mismo se determine que el Consejo Municipal de Catastro se constituye como un órgano auxiliar de la Tesorería Municipal SIN PERSONALIDAD JURÍDICA , es decir, es una negación absoluta respecto de su existencia a forma de simulación en el ordenamiento fiscal que se comenta puesto que en la fracción séptima de ese mismo artículo 66 quater, se faculta al mismo órgano sin personalidad jurídica y por ende inexistente como ente administrativo para sugerir al director de catastro los valores indicativos de mercado, basado en características de los inmuebles, sus productos o cualquier otro método que juzgue conveniente, así como la aplicación de métodos de capitalización de ingresos, de ingresos obtenidos a través de análisis de reposición, de reproducción, residual de terrenos o residual de construcciones o cualquier otro técnicamente sustentable. Asimismo, en la fracción octava, este mismo ente jurídico sin personalidad por determinación del mismo ordenamiento se encuentra facultado para proponer a la Dirección de Catastro criterios para la integración de coeficientes de mérito o demérito, la identificación de lotes tipo y los criterios para determinar niveles de subvaluación.
5.- Aquí lo importante es hacer notar que se encuentra en una posición primigenia el Consejo Municipal de Catastro quien se constituye como un órgano auxiliar de la Tesorería Municipal, para constreñirse bajo la reserva de ley tributaria, la cual en el ordenamiento jurídico mexicano conlleva la necesidad de que los elementos esenciales- hecho imponible, sujetos, elementos cuantitativos, beneficios y minoraciones- sean establecidos por ley con todos los factores que los integren. Incluso, en la misma tesis se afirma que la norma administrativa que tenga como origen una autorización del legislador ordinario para regular alguno de los elementos esenciales del tributo- también cuando sea por motivos técnicos- tendrá que estar subordinada a la ley, lo que implica que no podrá ir más allá que lo señalado en ésta, toda vez que, tal cual se ha venido sosteniendo, en nuestro derecho el único reglamento que existe es el ejecutivo.
Sin embargo cuando el Artículo 66 Quater* establece que: “Se crea el Consejo Municipal de Catastro, como un órgano auxiliar de la Tesorería Municipal SIN PERSONALIDAD JURÍDICA,…” caemos en el terreno de la simulación de la autoridad administrativa para proponer las bases gravables del impuesto predial al Congreso del Estado.
Al respecto, Simón Carrejo nos define lo siguiente: “Personalidad jurídica, se entiende como la atribución por el ordenamiento jurídico de derechos y de obligaciones a sujetos diversos de los seres humanos, circunstancia a esta que nos permite afirmar que las personas jurídicas son, en estricto sentido, un producto del derecho, y solo existen en razón del él; sin su reconocimiento, nunca tendrán personalidad moral las colectividades; ni serán entes con existencia material, o corpórea; son el producto abstracto del derecho que permiten a comunidades jurídicamente organizada cumplir los objetivos trazados por sus miembros. Carrejo, Simón, Derecho Civil, Bogotá, t.I, Editorial Temis, 1972, pp. 409 y 410.”
6.- En ese orden de ideas, la aprobación por parte del Congreso del Estado de Puebla al determinar en la aprobación del Código Fiscal y Presupuestario del Municipio de Puebla, provoca que se configure la nulidad absoluta del impuesto predial que en última instancia es dicho congreso quien se encuentra facultado para aprobar las tablas de valores unitario tanto de suelo como de construcción pero sin la determinación constitucional por indicación de la Suprema Corte en el sentido de que dicha libertad de configuración de la legislatura se encuentra limitada por el principio de motivación objetiva y razonable, el cual también constituye una concreción de la facultad de iniciativa en materia de ingresos que tienen reconocida los municipios en la Norma Fundamental. Resulta aplicable la siguiente tesis jurisprudencial P./J. 111/2006 de rubro “HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTICULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN”. De esta forma se concluye que el congreso del estado de Puebla al aprobar el Código fiscal y presupuestario del municipio de Puebla en su artículo 66 quater en el que se consolida la existencia de un Consejo Municipal de Catastro el cual para evitar que de forma directa sea la autoridad municipal la que fije los parámetros de conformación de las Tablas de Valores Unitarios de Suelos como de Construcción atendiendo a una serie de factores que se encuentran contenidos en el articulado de dicho código con la pretensión de adecuarse a las garantías de legalidad tributaria a las que se refiere el artículo 31 fracción IV de la Constitución Federal, sin embargo, cuando el mismo congreso define por aprobación legislativa la validez del articulo 66 quater de que el consejo municipal de catastro no tiene personalidad jurídica, esto conlleva a que sea de forma exclusiva la autoridad quien discrecionalmente fije los valores unitarios de las tablas catastrales, lo cual atenta en contra del principio de reserva de ley.
7.- Si bien los Municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivación de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio, sin embargo, esto tampoco implica que debe caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta.
En estas circunstancias, el Congreso sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio.
Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos. En tales casos, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos.
En los casos en que se formulen iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos técnicos o de política tributaria, la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella, con las acotaciones siguientes:
El criterio que se ha plasmado es cualitativo y no cuantitativo, es decir, para la aplicación del mismo debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a la cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia.
Y argumenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
“No obstante lo anterior, la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo cual implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que la revisión minuciosa de la misma, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no sería motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso.
8.- Bajo los términos indicados, la motivación del Congreso local deberá darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisión de dictamen legislativo, pues como ha sostenido la Suprema Corte, la consideración y discusión cuidadosa de las iniciativas de ley municipales sería muy larga y compleja si tuviera que darse a nivel plenario en los Congresos estatales, debiendo destacar, que el trabajo de las Comisiones legislativas, favorece la adecuada división del trabajo en el seno de la legislatura y permite interacción adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento en materias específicas.
Sirven de apoyo a lo anterior las tesis de jurisprudencia P./J. 113/2006 y P./J. 114/2006.
“HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ESTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivación objetiva y razonable reconocido como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos parámetros a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella.”
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época; Pleno; Tomo XXIV, Octubre de 2006;Tesis: P./J. 113/2006; Página: 1127.
9.- De lo anterior se concluye con meridiana claridad, que existen los elementos suficientes para determinar la inconstitucionalidad del impuesto predial para el municipio de Puebla, por el desfase de los parámetros, preceptos, criterios y ausencia de personalidad establecidos en la ley, para dar certeza jurídica en los términos de las garantías de legalidad tributaria a que se refiere el artículo 31 fracción IV de la constitución federal; puesto subsiste un código fiscal y presupuestario del municipio de Puebla aprobado por el congreso y en el cual se constituye la preexistencia de un ente jurídico denominado Consejo Municipal de Catastro mismo que se erige como pilar fundamental para que la autoridad exactora proponga ante el congreso del Estado de Puebla la aprobación de los valores unitarios tanto de terreno como de construcción en homologación comercial, y sin embargo, dicho ente, el propio congreso lo determina por ministerio de ley como un ente SIN PERSONALIDAD JURÍDICA y por tanto inexistente; lo cual, hace en esa tesitura que cualquier propuesta por parte de la autoridad para fijar dichos valores catastrales desatiende el principio de reserva de ley a que se debe constreñir todos los tributos en los términos del artículo 31 fracción IV de la Constitución.
Y así…otros Estados en México se encuentran bajo bases de extracción del impuesto predial con aspectos aterradores de inconstitucionalidad que se contienen en las legislaciones estatales, como se hará constar el caso de Colima en la segunda parte de este articulo el cual será publicado el próximo 6 de mayo de 2019.
